La reforma de la Fiscalidad Autonómica y Local

En pleno debate sobre la reforma fiscal –que se ha puesto en marcha con el encargo realizado por el Gobierno al Comité de personas expertas para la reforma del sistema tributario–, el Registro de Economistas Asesores Fiscales (REAF) –órgano especializado en fiscalidad del Consejo General de Economistas de España– continúa con los “Encuentros REAF sobre la reforma fiscal”, por lo que hoy ha celebrado la tercera sesión de las programadas para este año, que ha llevado por título “La reforma de la Fiscalidad Autonómica y Local”, en la que han intervenido el economista Ángel de la Fuente, director ejecutivo de FEDEA, y Antoni Castells, también economista y ex consejero de Economía y Finanzas de la Generalitat de Catalunya, quienes se han pronunciado sobre los tributos ligados a la financiación de Comunidades Autónomas y Corporaciones Locales y su posible reforma.

Ambos expertos han coincidido en la importancia de reforzar la corresponsabilidad fiscal de las Comunidades Autónomas, admitiendocierto grado de armonización en determinados tributos al objeto de preservar la efectiva aplicación de algunos impuestos o de la unidad de mercado.

En el acto también ha participado Valentín Pich, presidente del Consejo General de Economistas de España (CGE); Agustín Fernández, presidente del REAF-CGE, y Carmen Jover, vocal del Consejo Directivo del REAF-CGE.

El debate ha girado en torno a seis preguntas clave:1) ¿Será necesario modificar sustancialmente las cestas de impuestos asignadas en la actualidad a cada nivel administrativo?; 2) ¿El grado de autonomía fiscal de Comunidades Autónomas y Entidades Locales tendrá que modificarse?; 3) ¿Considera necesario corregir el Concierto Económico con el País Vasco o el Convenio con Navarra?; 4) ¿Considera necesario armonizar algunos impuestos?; 5) ¿En qué aspectos es mejorable la gestión de los tributos ligados a la financiación autonómica y local?; y 6) ¿Qué papel deberían jugar en el futuro sistema de financiación Autonómica y Local las tasas, los precios públicos y las contribuciones especiales?

¿SERÁ NECESARIO MODIFICAR SUSTANCIALMENTE LAS CESTAS DE IMPUESTOS ASIGNADAS EN LA ACTUALIDAD A CADA NIVEL ADMINISTRATIVO?: Con respecto a esta primera pregunta, Antoni Castells entiende que “en general, sería aconsejable que la financiación de los gobiernos autonómicos procediera, tanto como fuera posible, de impuestos pagados directamente por los ciudadanos de su territorio. En definitiva, que estos gobiernos debieran tener acceso a todas las bases tributarias emplazadas en este territorio, con el máximo grado de autonomía normativa y administrativa posible”.

Por su parte, Ángel de la Fuente opina que “no sería necesario modificar tales cestas de impuestos porque las CCAA ya tienen cedidos tramos de la mayor parte de los impuestos importantes. La única excepción es Sociedades y no sería bueno cederlo porque generaría muchos problemas si las comunidades tratasen de utilizarlo para atraer empresas“.

¿EL GRADO DE AUTONOMÍA FISCAL DE COMUNIDADES AUTÓNOMAS Y ENTIDADES LOCALES TENDRÁ QUE MODIFICARSE?: Con respecto a esta pregunta, Dela Fuente Moreno considera que “convendría dar a las CCAA más autonomía fiscal, incluyendo el control colegiado sobre los tipos de sus tramos de IVA y Especiales y control de los copagos. Por otra parte, habría que establecer un mecanismo para modificar las tarifas de referencia que se usan para calcular la recaudación normativa, con participación autonómica y del Estado.”. A este respecto, Castells i Oliveres ha señaladoque “la norma general debería ser que tuvieran el mayor grado de autonomía posible, pero que esto tiene dos limitaciones: en primer lugar, la derivada de la integración del mercado, que aconseja limitar (u homogeneizar) la tributación sobre las bases más móviles; en segundo lugar, la que se desprende de la existencia de un cierto grado de equidad territorial, que conduce a que una parte de los impuestos pagados por los ciudadanos de los territorios de mayor capacidad fiscal se transfiera a los territorios de menor capacidad”.

¿CONSIDERA NECESARIO CORREGIR EL CONCIERTO ECONÓMICO CON EL PAÍS VASCO O EL CONVENIO CON NAVARRA?: Con respecto a esta pregunta, Antoni Castell manifestó que “ésta es esencialmente una cuestión política, y mientras ni el estado ni el gobierno vasco–ni parece que la sociedad española–, que son los interlocutores en la materia, no consideren que existe un problema, no habrá nada que corregir. En el terreno de la teoría, la noción de equidad territorial debería aplicarse al conjunto de Comunidades Autónomas, con independencia de cual fuera su sistema de financiación. Ello exigiría previamente acordar como se materializa esta noción y qué mecanismos operativos hay que diseñar para su aplicación. Es decir, cuáles deben ser las características de un buen mecanismo de nivelación y cuál el grado de nivelación”. Para Ángel de la Fuente, “es necesario aumentar su transparencia, hacer bien los cálculos allí establecidos y actualizar ciertos coeficientes como el peso en el consumo de los territorios forales que se utiliza para los ajustes por impuestos indirectos. Asimismo, convendría introducir algunos retoques técnicos como un cambio en el mecanismo de actualización del cupo, para que no dependa sólo de la evolución de los ingresos estatales, repartiendo así mejor el riesgo macroeconómico, calcular la corrección por déficit año a año con datos reales, o ligar el coeficiente de imputación al peso en el PIB.

¿CONSIDERA NECESARIO ARMONIZAR ALGUNOS IMPUESTOS?: Ángel de la Fuente estima que “habría que armonizar las bases tributarias para que estas se calculen de la misma forma en todas partes, dejando la elección de tipos en manos de las CCAA. Y que, quizás, podría pensarse en un tope mínimo en sucesiones, aunque sería preferible que, antes, se perfeccionase el cálculo de la recaudación normativa para que las rebajas tengan un coste más claro vía aportación al Fondo de Garantía”. Antoni Castells opina que “como la autonomía fiscal es la base de la autonomía política, resulta indispensable esa autonomía en materia impositiva si se pretende que los gobiernos autonómicos dispongan de capacidad de decisión política y no meramente administrativa. Ahora bien, la competencia fiscal llevada al extremo resulta perjudicial, y podría acabar llevando pura y simplemente a la 'destributación', y eso es lo que está ocurriendo en algunos impuestos como Sucesiones. Este punto está muy documentado y no es necesario insistir demasiado en el mismo. Por lo tanto, es preciso encontrar un equilibrio. Habría que hallar alguna fórmula como que el gobierno central estableciera un impuesto sobre sucesiones de un tipo impositivo X, y que los impuestos autonómicos fueran deducibles de la cuota de este impuesto en un porcentaje determinado –que podría ser del 100%–, hasta el límite, claro, de la cuota del impuesto estatal. Es lo que hicieron los Estados Unidos al principio del siglo XX, y así lograron evitar su desaparición”.

¿EN QUÉ ASPECTOS ES MEJORABLE LA GESTIÓN DE LOS TRIBUTOS LIGADOS A LA FINANCIACIÓN AUTONÓMICA Y LOCAL?: Con respecto a esta pregunta, Antoni Castells ha expresado que la gestión siempre es mejorable, aunque la realidad es que los impuestos que son administrados directamente por las CCAA -los tributos cedidos-, no parecen peor gestionados que aquellos cuya responsabilidad recae en el gobierno central. La cuestión realmente pendiente es la implicación real de las CCAA en la administración de los impuestos en cuyos rendimientos participan, a través de fórmulas consorciadas, como prevén algunos estatutos”. Ángel de la Fuente entiende que “pese a no conocer en profundidad las agencias tributarias autonómicas, dado que en la gestión tributaria hay importantes economías de escala y alcance, convendría unificarla en manos de una agencia única compartida por Estado y CCAA, en vez de trocear la AEAT como proponen algunos. Por otra parte, habría que dar más información a las CCAA y más peso en la gestión de esa agencia”.

¿QUÉ PAPEL DEBERÍAN JUGAR EN EL FUTURO SISTEMA DE FINANCIACIÓN AUTONÓMICA Y LOCAL LAS TASAS, LOS PRECIOS PÚBLICOS Y LAS CONTRIBUCIONES ESPECIALES?: Antoni Castells ha asegurado que “los ingresos inspirados en el principio de beneficio ya juegan un papel actualmente. En los casos en los que los beneficiarios del servicio sean claramente identificables y no se planteen problemas serios de equidad en la posibilidad de acceder a los mismos, este tipo de figuras –tasas, precios públicos, peajes, copagos– pueden estar plenamente justificados, si bien la norma general debe de ser la prestación de servicios públicos universales y de calidad financiados con impuestos “. Sobre este mismo tema, Ángel de la Fuente opina que “todavía hay espacio para aumentar ingresos por esa vía, que además tiene otras virtudes como, por ejemplo, ayudar a disciplinar demanda o trasladar costes al beneficiario”.

Tras las respuestas de estos dos reputados economistas, ha intervenido el presidente del Consejo General de Economistas de España, Valentín Pich, quien ha puesto de manifiesto que, en buena parte de las respuestas, los ponentes han coincidido en lo fundamental. Según Pich, “lo que parece es que habrá que acometerse con urgencia la reforma de la financiación autonómica –el sistema actual data de 2009–porque estas Administraciones son las responsables de servicios como la educación, la sanidad y la dependencia, fundamentales para nuestro estado del bienestar”. Si esta reforma no se hace ya –ha dicho Pich– “será muy difícil hacer un desarrollo ordenado de la capacidad normativa en materia impositiva de las CCAA, que en algunos tributos, como los medioambientales, resulta farragosa y extremadamente compleja”.

El presidente de los economistas también ha afirmado que el actual sistema de financiación autonómica es muy poco transparente, “lo que genera tensiones institucionales y dificulta la corresponsabilidad fiscal, dando como resultado un reparto de recursos arbitrario”. En cuanto a esta falta de transparencia, Valentín Pich, considera que “el ciudadano debería saber en todo momento lo que paga y a quién le paga, así como quién es el que le presta el servicio”.

En cuanto a la reforma que se producirá en el medio plazo, Agustín Fernández, presidente del REAF, en línea con lo expuesto por los ponentes “considera que convendría explorar la posibilidad de financiar determinados servicios a través de tasas, precios públicos, peajes o copagos”.