Desarrollo adecuado para reducir el impacto del cambio climático en la pobreza

Para poner fin a la pobreza, en las políticas de reducción de la pobreza será necesario tener en cuenta el cambio climático y sus efectos sobre los pobres. Incluso las personas que viven apenas por encima de la línea de pobreza pueden caer en la pobreza si las inundaciones destruyen una microempresa o una sequía mata un rebaño. Esos fenómenos pueden acabar con décadas de duro trabajo y acumulación de activos y dejar pérdidas humanas y físicas irreversibles.

La meta de la comunidad internacional consiste en mantener el calentamiento global 2°C por debajo de los niveles preindustriales, lo que permitiría eliminar el riesgo a largo plazo que representa el cambio climático para la eliminación de la pobreza.

Gráfico 1 Cuando se produjeron desastres, los hogares pobres fueron más frecuentemente afectados (panel a) y siempre perdieron más que los hogares no pobres (panel b)

Para erradicar la pobreza de manera sostenible, las políticas de reducción de la pobreza deben contribuir a la estabilización del cambio climático.

En la presente nota de políticas (y el informe en el que ella se basa) se conjugan esos dos objetivos y se analiza la manera de alcanzarlos en conjunto. Se proporciona orientación sobre la manera de crear una situación doblemente beneficiosa, en que las políticas climáticas contribuyan a la reducción de la pobreza y políticas de reducción de la pobreza ayuden a mitigar el cambio climático y mejoren la capacidad de adaptación a ese fenómeno.

El cambio climático agravará los choques y tensiones relacionados con el clima, que ya son un obstáculo a la reducción de la pobreza. Los hogares pobres son más afectados por desastres naturales que los más pudientes, debido a que suelen estar más expuestos a esos fenómenos y sus pérdidas son siempre mayores. Además, los hogares pobres se ven afectados más gravemente por la diarrea, el paludismo y otros trastornos de salud relacionadas con el clima. Cuentan con menos activos, sus ahorros son menores y tienen menos acceso a apoyo de la familia, la comunidad, del sistema financiero e incluso del sistema de protección social para prevenir, contener y adaptarse.

A falta de un desarrollo adecuado y compatible con el clima, el cambio climático podría sumir en la pobreza extrema a otros 100 millones de personas en 2030.

Incluso los cambios limitados en las condiciones climáticas que prevemos para el futuro cercano podrían suscitar efectos de grandes proporciones en la pobreza extrema: nuestro análisis lleva a la conclusión de que el cambio climático podría sumir en la pobreza a más de 100 millones de personas en 2030. Para medir cuanto el desarrollo puede reducir los futuros impactos del cambio climático en 2030, utilizamos dos escenarios. En el mapa 1 se observa que un mundo con un ritmo de crecimiento lento y desigual—nuestro escenario de pobreza—es más vulnerable al cambio climático que un mundo próspero, dado que es mayor el número de personas que viven en la pobreza o en una situación cercana a la pobreza y son, por ende, vulnerables a choques; es mayor el número de agricultores vulnerables a la reducción de los rendimientos, y es menor el nivel de protección social y acceso al cuidado de la salud. Un desarrollo adecuado (rápido, inclusivo y compatible con el clima, como en nuestro escenario de prosperidad) puede prevenir la mayor parte—no la totalidad—de los impactos del cambio climático en la pobreza en 2030.

Mapa 1 Políticas de desarrollo pueden reducir los impactos del cambio climático en la pobreza de aquí a 2030

En ambos escenarios, los lugares clave donde, según lo previsto, se producirá la mayoría de los impactos son África al sur del Sahara y Asia meridional.

Por lo tanto, las futuras repercusiones del cambio climático en la pobreza están determinadas por las políticas que se adopten: un desarrollo rápido e inclusivo, que incluya protección social y cobertura sanitaria universal hará menos vulnerables a los pobres.

El cambio climático debe mitigarse de inmediato para evitar que impida erradicar la pobreza a largo plazo

Nuestra capacidad para manejar los crecientes impactos del cambio climático es limitada. A falta de políticas de reducción de emisiones, los impactos a largo plazo (posteriores a 2050) podrían ser catastróficos. En Europa, el verano de 2003, en que una ola de calor provocó más de 70 000 muertes, podría convertirse en un verano “promedio” al final del presente siglo, lo que significa que en 2100 uno de cada dos veranos sería más cálido que el de 2003. Se prevé asimismo que el cambio climático reduzca los rendimientos de los cultivos y aumente los precios de los productos agrícolas, lo que haría más difícil lograr la seguridad alimentaria en regiones como África al sur del Sahara y Asia meridional por más que el comercio y el progreso tecnológico se intensifiquen (gráfico 2). Además, a largo plazo un cambio climático continuo implica riesgos en materia de desarrollo y bienestar que aún es difícil cuantificar. El reconocimiento de la necesidad de estabilización del clima surge de un enfoque de gestión de riesgos en que se tienen en cuenta los peligros generados por impactos a largo plazo, así como el hecho de que las emisiones de gases de efecto invernadero producen un calentamiento irreversible.

Gráfico 2 El cambio climático puede reducir considerablemente la disponibilidad de alimentos en las regiones pobres

Para controlar los impactos a largo plazo en la pobreza es necesario estabilizar las temperaturas mundiales en un nivel seguro, lo que implica que las emisiones netas mundiales de carbono deben reducirse a cero antes de 2100. El logro de esa ambiciosa meta exige a los Gobiernos iniciar de inmediato políticas de reducción de emisiones.

Afortunadamente, la mayoría de los Gobiernos pueden proteger a las personas más pobres utilizando nuevas políticas de redistribución o fortaleciendo los sistemas de protección social existentes. En la mayoría de los países, los recursos que podrían obtenerse de un impuesto sobre el carbono (o de la reforma de los subsidios para la energía) son comparables a las transferencias para asistencia social actuales (gráfico 3). Incluso un impuesto sobre el carbono bajo permitiría incrementar considerablemente la asistencia social o el monto de otras inversiones (por ejemplo, las destinadas a ampliar el acceso a servicios de agua potable, saneamiento, o formas modernas de energía), que benefician a los hogares pobres.

Gráfico 3 Los ingresos provenientes de un impuesto domestico sobre el carbono podrían contribuir al aumento de la asistencia social

No obstante, en algunos países pobres los recursos internos no bastarán para proteger a los hogares pobres, por lo que el apoyo de la comunidad internacional resulta esencial.

El camino más adecuado para avanzar consiste en diseñar y aplicar de manera combinada soluciones para reducir la pobreza y estabilizar el cambio climático. Los efectos del cambio climático sobre la pobreza pueden reducirse con políticas agrícolas, de gestión de riesgos de desastres y de salud. Un desarrollo rápido e inclusivo puede prevenir buena parte de los efectos del cambio climático sobre la gente pobre si esta concebido para que tenga un correcto desempeño en condiciones climáticas cambiantes. Pero también son necesarias acciones puntuales orientadas a reducir la vulnerabilidad socioeconómica frente a los efectos del cambio climático. Otras pueden considerarse, en general, como medidas de “desarrollo adecuado”, que tendrían sentido incluso si no existiera el cambio climático, como mejorar acceso a los servicios financieros. Por ejemplo, en los casos en que una prioridad política sea la planificación urbana, una opción obvia es que en su diseño se tuvieran en cuenta los riesgos naturales y del cambio climático.

Agricultura climáticamente inteligente y ecosistemas protegidos

El cambio climático es una amenaza para los ecosistemas y los servicios que proporcionan, así como para el volumen y la estabilidad de la producción alimentaria proveniente de la agricultura. La dependencia de las personas pobres de los ecosistemas y de la agricultura es muy elevada, como lo son sus posibilidades de verse muy afectadas. No obstante, son muchas las opciones políticas disponibles para promover una agricultura climáticamente inteligente y proteger los ecosistemas frente al cambio climático.

Entre ellas figuran:
■■ Desarrollar prácticas y variedades de cultivo y de ganado con mayor resistencia al clima adaptadas al contexto y clima de cada país. Las prácticas más productivas y resistentes precisarán de un cambio radical en la forma en que se gestionan la tierra, el agua y los nutrientes del suelo. La mejora de los cultivos, un uso más inteligente de los insumos, prácticas como la del policultivo para fortalecer la resistencia de las cosechas frente a plagas y enfermedades, así como una reducción de pérdidas posteriores a la cosecha, pueden contribuir a una intensificación sostenible de la agricultura y a un incremento de la producción de alimentos.

Esas nuevas técnicas derivadas de la innovación deben adoptarse de forma generalizada, y en particular entre los agricultores pobres. Una forma de mejorar la difusión y adopción de estas prácticas es mediante servicios de extensión agrícola, es decir, la divulgación de buenas prácticas agrícolas a través de la formación de los agricultores. En Uganda, la combinación de nuevas variedades de cultivo y de visitas de extensión agrícola más frecuentes incrementó los ingresos agrícolas de los hogares en aproximadamente un 16 %.

■■ Desarrollar infraestructuras y protección social para hacer frente a las subidas de precio de los alimentos. Los pobres son especialmente vulnerables a las subidas en los precios agrícolas porque gastan en alimentos una parte mayor de sus ingresos: en los hogares pobres, más de la mitad de los gastos se suele destinar a la alimentación. Para reducir la frecuencia y magnitud de las subidas en el precio de los alimentos, los Gobiernos pueden desarrollar infraestructuras de transporte que faciliten el acceso a los mercados nacionales e internacionales.

Pero las medidas preventivas por sí solas no pueden anular el riesgo de que se produzcan crisis alimentarias. Los Gobiernos también pueden aportar protección a los hogares pobres ofreciéndoles cobertura social, por ejemplo usando transferencias monetarias indexadas por el precio de los alimentos.

■■ Diseñar políticas climáticas relacionadas al uso de suelos que beneficien a las personas pobres y protejan la seguridad alimentaria. Los países tendrán que considerar políticas de reducciones de emisiones relacionadas con el uso de suelos para estabilizar el cambio climático. Esas políticas deben diseñarse con cuidado, prestando atención a sus efectos sobre los precios de los alimentos. De hecho, políticas de mitigación incorrectamente concebidas pueden tener consecuencias sobre el precio de los alimentos peores que las del cambio climático. Por otra parte, ciertas opciones de reducción de emisiones bien diseñadas pueden fortalecer la productividad de la agricultura y los ecosistemas, incrementar los ingresos locales y reducir la pobreza.

Por ejemplo, si se les da una orientación específica hacia los pobres, se calcula que para 2030 entre 25 y 50 millones de hogares de ingreso bajo podrían beneficiar de pagos por servicios ambientales.

■■ Reducir las tensiones ajenas al cambio climático sobre los ecosistemas. Los ecosistemas sanos son más resistentes, por lo que su protección y la restauración de las tierras degradadas pueden incrementar su capacidad para soportar choques climáticos. Por ejemplo, la incorporación de árboles a las tierras de cultivo puede reducir la vulnerabilidad de los hogares frente a las sequías, y aumentar el almacenamiento de carbono (gráfico 1).

Gráfico 1 La vulnerabilidad de los hogares frente a las sequías se reduce mediante técnicas agrícolas de integración de árboles
(Reducción promedia del número de personas afectadas por sequías cada año)

Regulaciones sobre el uso de la tierra, mejores infraestructuras y preparación frente a los riesgos naturales

En muchas regiones, los riesgos naturales como tormentas, inundaciones y sequías se intensificarán y serán más frecuentes a causa el cambio climático. Varias políticas pueden reducir la vulnerabilidad frente a los riesgos naturales:

■■ Financiar infraestructura más robusta y que beneficie más a personas pobres. Muchos países pobres carecen del tipo de infraestructuras de protección habituales en los países más ricos. Los hogares pobres, por ejemplo, suelen estar expuestos a inundaciones periódicas porque no disponen de infraestructuras de protección, como diques y sistemas de alcantarillado, o si las tienen, su mantenimiento es deficiente. Aunque estos eventos recurrentes no beneficien de cobertura mediática ni de la atención de los responsables políticos, pueden imponer una carga considerable sobre los pobres. Para acabar con la falta de infraestructura en los países en desarrollo haría falta alrededor de US$1 billón por año. Eliminar esta carencia contribuiría enormemente a la reducción de la vulnerabilidad de los hogares pobres, pero solo si esas nuevas infraestructuras se pusieran a su servicio. Si la inversión se concibe solo para maximizar el beneficio financiero, el riesgo es que se concentre en áreas con los valores patrimoniales más elevados, y beneficie finalmente a los grupos más ricos. Es necesario un esfuerzo explícito que garantice que no se excluya a los pobres, por ejemplo, mediante procesos de selección de proyectos que tomen en cuenta efectos en materia distributiva y sobre la pobreza.

Y hace falta diseñar nuevas infraestructuras que no pierdan su eficiencia a causa de los cambios en el clima y otras variables medioambientales. Métodos innovadores, conocidos en conjunto como toma de decisiones bajo incertidumbre, pueden servir para gestionar la incertidumbre sobre el momento y el modo en que cambiará el clima localmente, así como objetivos de políticas múltiples y a veces contradictorios, que los responsables políticos enfrentan. Estos métodos se han utilizado en diversos proyectos piloto del Banco Mundial para ayudar a esos responsables a diseñar inversiones teniendo presente el cambio climático, como por ejemplo, para el suministro de agua en Lima, la gestión de riesgos de inundación en Ho Chi Minh y Colombo, la energía hidroeléctrica en Nepal, y la adaptación de redes viales en Perú y en África.

■■ Complementar reglas de zonificación con servicios e infraestructuras adecuados. Actualmente, muchas personas pobres se establecen en lugares expuestos a inundaciones y corrimientos de tierras. Optan por estos lugares porque les ofrecen oportunidades como acceso al empleo, escuelas y atención médica. El 44 % de los hogares de Mumbai situados en áreas propensas a las inundaciones contestaron en una encuesta que, entre los factores que les harían considerar trasladarse a una zona más segura, la infraestructura de transporte, la disponibilidad de servicios de salud, escuelas y redes sociales, son lo más influentes.

Los Gobiernos tienen que investigar y tomar en cuenta los motivos por los que los pobres deciden asentarse en zonas de riesgo, y complementar las regulaciones de zonificación con las inversiones necesarias en transporte, educación y salud en lugares seguros para permitir que la población se establezca en otros lugares manteniendo el acceso a iguales o similares empleos y servicios.

■■ Facilitar el acceso a la información sobre riesgos y a sistemas de alerta temprana. La implementación efectiva de políticas de gestión del riesgo de desastres exige disponer de datos adecuados sobre riesgos y amenazas, cuyo acceso es limitado en zonas de ingreso bajo. Para solucionar esta carencia, el Banco Mundial y el Fondo Mundial para la Reducción de los Desastres y la Recuperación (GFDRR) están realizando inversiones en información sobre riesgos. La iniciativa del GFDRR Open Data for Resilience (Datos abiertos para la resiliencia) respalda la creación de la plataforma en línea GeoNode, para el desarrollo, intercambio, gestión y divulgación de datos geoespaciales abiertos. Iniciativas como esta pueden ayudar la gestión del riesgo a nivel local, través la facilitación al acceso a la información sobre riesgos no solo a los profesionales sino al público en general. La información sobre los riesgos incluye también sistemas de alerta temprana mediante los que se pueda avisar a la población ante amenazas naturales inminentes.

La combinación de sistemas de observación, de sistemas de alerta temprana y de preparación—por ejemplo, mediante planes de contingencia o simulaciones periódicas que mejoren la capacidad de hogares y empresas para actuar en caso de alerta—puede salvar muchas vidas a un costo bajo. Cuando en 2013 el ciclón Phailin entró en tierra cerca de Gopalpur, en India, causó la muerte de menos de un centenar de personas. Esto es mucho menos que las 10 000 muertes que ocasionó una tormenta similar en 1999, antes de la creación de sistemas de alerta temprana y planes de evacuación. En general, la inversión en sistemas de alerta temprana es muy rentable, pues por cada dólar invertido se genera un beneficio de más de cuatro dólares en pérdidas evitadas. No obstante, a lo largo de los últimos 15 o 20 años, la situación de muchos servicios hidrometeorológicos en los países en desarrollo ha empeorado, reduciéndo su capacidad para detectar, anticipar y adaptarse al cambio climático.

Además de las políticas enunciadas anteriormente, los Gobiernos pueden incrementar la inclusión financiera para reducir la vulnerabilidad del patrimonio de los hogares pobres, mejorar su capacidad de invertir en gestión de riesgos y mejorar su capacidad de amortiguar el efecto de los choques sobre el consumo.También pueden promulgar normas de edificación que tengan en cuenta los riesgos climaticos, y pueden conceder derechos de propiedad a los pobres para incentivar las inversiones en la calidad y la resiliencia de las viviendas.

Mejor infraestructura de salud y cobertura sanitaria universal

El cambio climático puede revertir los progresos realizados en la contención de enfermedades transmitidas por vectores y por el agua, como la malaria y la diarrea. Varias opciones pueden ayudar a reducir la vulnerabilidad de las personas pobres frente a los efectos del cambio climático. Entre ellas figuran:

■■ Avanzar hacia una cobertura sanitaria universal. El acceso a seguros de salud en los países de ingreso bajo y mediano-bajo es limitado, y una persona puede acabar pagando de su bolsillo más del 50 % de los costos de salud, una cifra muy superior al aproximadamente 15 % que gastan los que viven en países ricos (gráfico 2). Sin embargo, en economías emergentes y de ingreso bajo es posible una cobertura sanitaria más amplia. En Rwanda, el Gobierno invierto en cobertura sanitaria universal en 1994, y en la actualidad casi el 80 % de su población está cubierta, lo que ha contribuido a que la esperanza de vida se haya más que duplicado. En cuanto a oferta, los Gobiernos pueden invertir en infraestructuras sanitarias, en formación de trabajadores de salud y en el incremento de la calidad asistencial.

■■ Invertir en más investigación y desarrollo para el control y la erradicación de enfermedades que afectan a los pobres, que empeorarán por el cambio climático. Son varias las enfermedades tropicales desatendidas — como el dengue, la leishmaniosis y la chikunguña— que prosperan, en especial, entre las poblaciones más pobres del mundo y que son particularmente sensibles a las condiciones climáticas. Hace falta investigación pública y privada para encontrar las soluciones adecuadas a estos problemas. En la actualidad, el gasto anual en investigación y desarrollo en el campo de las enfermedades infecciosas de especial interés para los países de ingreso bajo y de ingreso mediano asciende solo a US$3 mil millones, una pequeña porción de los casi US$250 mil millones gastados anualmente en investigación y desarrollo sobre la salud. Además, los países necesitan sistemas sólidos de monitoreo y vigilancia para detectar problemas sanitarios que podrían emerger en consecuencia al cambio climático.

Gráfico 2 La población de los países más pobres pagan un porcentaje alto de sus gastos de salud, a diferencia de lo que ocurre en los países ricos

La protección social como herramienta de gestión del riesgo de desastres y de adaptación al cambio climático

El cambio climático aumentará la frecuencia y severidad de los choques climáticos, incluyendo olas de calor, enfermedades transmitidas por vectores, y desastres naturales como tormentas, sequías, y inundaciones. En principio, los hogares pueden utilizar varios instrumentos del sector privado para hacer frente a las consecuencias de estos choques.

Pueden recurrir a sus ahorros, pedir un crédito en un banco o una cooperativa, confiar en un seguro comunitario formal o informal, acceder a remesas nacionales o internacionales y, a veces, contratar un seguro privado.

Pero estos instrumentos privados solo sirven parcialmente. El acceso a cuentas y créditos bancarios todavía es limitado en el mundo en desarrollo. Y las personas pobres no tienen suficientes ahorros para amortiguar el impacto de grandes choques. Los montos transferidos a través de las remesas suelen ser demasiado pequeños y, en general, las remesas van principalmente a hogares más ricos. Ante desastres naturales de gran escala, como inundaciones, se ven afectadas comunidades enteras, por lo que los mecanismos informales de distribución del riesgo no resultan eficaces.

Por último, los costos de transacción y otras limitaciones a menudo impiden que las personas pobres contraten seguros privados, de no ser que cuenten con subsidios muy elevados. Contra choques catastróficos, y para las personas más pobres, los Gobiernos deben proporcionar protección social que se pueda ampliar con rapidez después de un

Gráfico 1 Los hogares más pobres necesitan distintos tipos de soluciones

desastre y sistemas flexibles que sean capaces de redirigir la ayuda hacia los hogares afectados. Este sistema actúa como un seguro para los hogares vulnerables (gráfico 1) y es un medio eficaz para ayudar a las personas pobres que sufrieron los choques y evitar efectos segundarios negativos. En México, es menos probable que los beneficiarios de Prospera, el programa nacional de transferencias monetarias, retiren a sus hijos de la escuela cuando se produce un choque. En Kenya, el Programa de Red de Protección contra el Hambre impidió un aumento del 5 por ciento de la pobreza entre sus beneficiarios después de la sequía de 2011.

En esta nota de políticas se detallan las opciones que tienen los Gobiernos para diseñar programas de protección social. También se analizan mecanismos para garantizar que limitaciones de liquidez no impidan la rápida prestación de ayuda a la población después de un desastre.

Ampliar rápidamente la protección social

La protección social puede ampliarse después de un desastre natural, de modo que actúe como un mecanismo de seguros para hogares vulnerables. Un desafío clave es
encontrar el equilibrio entre ofrecer apoyo rápidamente después de un choque y dirigir la ayuda con precisión a quienes más la necesitan. Estudios de casos en Etiopía y
Malawi indican que el costo de una sequía para una familia pobre puede incrementarse de cero a US$50 si la ayuda se demora cuatro meses, y a US$1300, aproximadamente, si se demora de seis a nueve meses.

Este rápido incremento se debe a los impactos irreversibles en los niños y la liquidación forzosa de bienes tales como el ganado.

Existen tres formas principales de aumentar rápidamente la protección social en respuesta a un choque:

Ampliar la cobertura

Los desastres naturales como las inundaciones o las sequías pueden hacer que los hogares que estaban por encima de la línea de pobreza atraviesen este umbral y queden en una situación más difícil que los beneficiarios actuales de la protección social. Por lo tanto, es importante diseñar programas de protección que puedan ampliarse para incorporar hogares en riesgo cuando sea necesario.

Cuando las sequías del 2011 causaron escasez de alimentos y hambruna, el Programa de Red de Protección Productiva de Etiopía amplió su cobertura de 6,5 millones a 9,6 millones de personas en dos meses e incrementó la duración de los beneficios de seis a nueve meses por beneficiario.

Aumentar la cantidad o el valor de las transferencias

Otra opción es aumentar las transferencias a los beneficiarios actuales de los programas de protección social existentes. Esto funciona bien cuando el desastre afecta principalmente a los más pobres y cuando ya existe, al menos, un programa de protección social a gran escala en el país.

Un ejemplo de un programa con mecanismos para una ampliación rápida en respuesta a un choque es el Pantawid Pamilyand Pilipino Program (4P), de Filipinas. Después del paso del tifón Yolanda, Filipinas pudo utilizar el sistema de transferencias monetarias condicionadas del 4P para liberar con rapidez el equivalente a US$12,5 millones entre noviembre de 2013 y febrero de 2014 en financiamiento de emergencia. Organizaciones como el Programa Mundial de Alimentos y el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia también canalizaron su apoyo a través del 4P, con lo que aumentó efectivamente el monto transferido a los beneficiarios.

A veces, para aumentar las transferencias es necesario flexibilizar las reglas de los programas y su condicionalidad. En Colombia, el programa Familias en Acción suspendió temporalmente la condicionalidad en 2008 para tomar en cuenta los problemas de prestación de servicios ocasionados por los daños de infraestructura.

Crear un nuevo programa

Una tercera forma de responder a una crisis es introducir un nuevo programa. El Programa de Asignación Familiar de Honduras (1990) y el plan Familias en Acción de Colombia (2001) se pusieron en marcha durante períodos de recesión y ajuste macroeconómico. En Guatemala, la crisis de los alimentos y los combustibles de 2008 impulsó la creación de un nuevo programa, Mi Familia Progresa.

Implementar un programa lleva tiempo, pero responder a los desastres naturales es urgente. Para resolver este problema, el Programa Ciudadano de Compensación de Daños (PCCD), que estableció Pakistán en respuesta a las inundaciones devastadoras de 2010, se introdujo en dos etapas. En la primera etapa se proporcionó asistencia rápida a las familias más afectadas a través de una única transferencia monetaria —mediante la red de bancos privados—, utilizando una selección geográfica rudimentaria. En la segunda etapa, se efectuaron trasferencias monetarias más grandes que podían usarse para reconstruir casas, recuperar medios de subsistencia o reembolsar deudas; esta vez, el dinero se entregó después de realizar un estudio más preciso de los daños causados por las inundaciones. Para resolver los errores inevitables de la selección de hogares beneficiarios, es indispensable contar con un mecanismo de reclamos. En el PCCD, un mecanismo de este tipo reduce los errores de exclusión de un 61 a un 32 por ciento.

Cómo financiar la protección social

La práctica demuestra que el costo de la protección social es asequible, y la protección social reduce la necesidad de aplicar intervenciones humanitarias aún más costosas.

No obstante, los Gobiernos necesitan financiar los sistemas de protección social y garantizar que la liquidez financiera no sea un problema a la hora de prestar apoyo en casos de desastres naturales. Existen varias opciones:

■■ Fondos de reserva. El Mecanismo de financiamiento del riesgo de Etiopía es un fondo dedicado a ampliar la protección social que permite que el Programa de Redes de Protección Social Productivas aumente su apoyo a las personas vulnerables después de un desastre. De igual manera, el Fondo de Desastres Naturales de México (FONDEN) se creó para asignar rápidamente fondos federales a la rehabilitación de la infraestructura pública afectada por desastres naturales.

■■ Ayuda internacional. Cuando la capacidad de un país para hacer frente a un desastre natural se ve superada, es clave contar con apoyo para emergencias humanitarias. Pero la respuesta de la ayuda externa suele ser susceptible a la cobertura mediática, es impredecible y puede tardar en llegar, por lo que resulta inadecuado usarla como base de los planes de contingencia. La ayuda externa, por lo tanto, debe considerarse como último recurso.

■■ Seguros y bonos de catástrofe. Los Gobiernos puede utilizar seguros para financiar la ampliación de la protección social; en ese caso, la población está asegurada
indirectamente a través del presupuesto del Gobierno, lo que reduce los costos de transacción. En 2006, el FONDEN emitió un bono de catástrofe de US$160 millones, para transferir parte del riesgo de terremotos del país a los mercados de capital internacionales. Los seguros también ofrecen beneficios en lo que respecta a disciplina fiscal y rapidez en los desembolsos de fondos, pero las altas primas reducen los beneficios de los seguros soberanos.

■■ Mecanismos regionales de distribución del riesgo.
El Mecanismo de Seguros para Riesgos de Catástrofe en el Caribe actualmente distribuye el riesgo de desastres de 16 países y ofrece a los Gobiernos participantes desembolsos rápidos y liquidez a corto plazo para financiar las respuestas y las medidas de recuperación ante grandes terremotos o huracanes. En respuesta al ciclón Pam de marzo de 2015, la Iniciativa de Evaluación del Riesgo y Financiamiento de Catástrofes del Pacífico proporcionó a Vanuatu un pago rápido de US$1,9 millones para respaldar las necesidades inmediatas posteriores al desastre, ocho veces el presupuesto anual del Gobierno para alivio de emergencias.

■■ Crédito contingente: Cat-DDOs (Catastrophe Deferred Drawdown Options, Opción de giro diferido ante el riesgo de catástrofe). En 2007, el Banco Mundial introdujo el Cat-DDO, un instrumento de financiamiento que permite a los países acceder a apoyo presupuestario inmediatamente después de un desastre. Un préstamo se puede desembolsar rápidamente si se declara el estado de emergencia. La opción de giro diferido se puede usar para respaldar las medidas de seguridad social existentes.

También incentiva la aplicación de medidas proactivas para reducir el riesgo: para acceder al mecanismo, los Gobiernos deben demostrar capacidad de gestión de riesgos naturales. Los Cat-DDOs son eficaces, pero los Gobiernos tienden a favorecer transferencias de dinero inmediatas, antes que créditos contingentes. Como resultado, y a pesar del firme interés de muchos países, la adopción de este mecanismo ha sido limitada. Una opción para mejorar el acceso a este instrumento sería eliminar este dilema entre transferencia de dinero y financiamiento de contingencia separando el presupuesto dedicado a Cat-DDOs del presupuesto dedicado a préstamos tradicionales.

El impulso inmediato del desarrollo inteligente en relación con el clima puede mantener a más de 100 millones de personas alejadas de la pobreza África y Asia meridional son las regiones más amenazadas

Según un nuevo informe del Grupo Banco Mundial, lanzado antes de la conferencia internacional de París, debido al cambio climático, muchas personas no puedan salir de la pobreza, y sin un desarrollo rápido, inclusivo e inteligente en relación con el clima y la aplicación de iniciativas para reducir las emisiones que protejan a los pobres, es posible que antes de 2030 haya otros 100 millones de personas en esa situación.

En el informe, denominado Shock Waves: Managing the Impacts of Climate Change on Poverty (Grandes cataclismos: Cómo abordar los efectos del cambio climático en la pobreza), se concluye que las personas pobres ya tienen un alto riesgo de sufrir perturbaciones relacionadas con el clima, como, por ejemplo, la pérdida de cosechas debido a menores precipitaciones, alzas en los precios de los alimentos después de fenómenos meteorológicos extremos y una mayor incidencia de enfermedades después de olas de calor e inundaciones.

“En este informe expresa con claridad que será imposible poner fin a la pobreza si no adoptamos medidas firmes para reducir la amenaza del cambio climático y disminuir radicalmente las emisiones nocivas”, expresó Jim Yong Kim, presidente del Grupo Banco Mundial. “Los pobres son quienes más se ven afectados por el cambio climático, y nuestro desafío en este momento es proteger a decenas de millones para evitar que caigan en la pobreza extrema debido al cambio climático”.

En el informe, divulgado un mes antes de que los negociadores se reunieran en París para las charlas internacionales sobre el clima, se muestra cómo se puede poner fin más efectivamente a la pobreza y luchar contra el cambio climático si esas cuestiones se abordan en conjunto.

“En este informe expresa con claridad que será imposible poner fin a la pobreza si no adoptamos medidas firmes para reducir la amenaza del cambio climático y disminuir radicalmente las emisiones nocivas”, expresó Jim Yong Kim, presidente del Grupo Banco Mundial. “Los pobres son quienes más se ven afectados por el cambio climático, y nuestro desafío en este momento es proteger a decenas de millones para evitar que caigan en la pobreza extrema debido al cambio climático”..

El impacto del cambio climático sobre los precios de los alimentos en África podría llegar al 12 % en 2040 y al 70 % para 2080, un golpe perjudicial para aquellas naciones en donde el consumo de alimentos de los hogares más pobres asciende a más del 60 % del gasto total.

Al mismo tiempo, se expresa que es necesario dar un fuerte impulso a la reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero a fin de eliminar la amenaza a largo plazo que el cambio climático representa para la reducción de la pobreza.

De acuerdo al informe, en los países pobres, el apoyo de la comunidad internacional será fundamental para poder aplicar de manera satisfactoria muchas de estas medidas. Esto es especialmente cierto en el caso de inversiones con altos costos iniciales (como el transporte urbano o infraestructura de energía resiliente), que son esenciales para evitar quedar atrapado en patrones de alta emisión de carbono. “El futuro no está escrito en piedra”, dijo Stephane Hallegatte, economista superior del Banco Mundial, que estuvo a cargo del equipo que elaboró el informe. “Tenemos la oportunidad de alcanzar nuestros objetivos de pobreza frente al cambio climático, siempre que ahora elijamos las políticas con sabiduría”.

En el informe también se examinan las soluciones de políticas exitosas que demuestran que un desarrollo adecuado puede proteger a los pobres de las perturbaciones. Por ejemplo, después del tifón Yolanda, Filipinas pudo utilizar el sistema de transferencias condicionadas de efectivo para destinar con rapidez fondos de emergencia a la población afectada. En Uganda, la combinación de nuevas variedades de cultivos y las visitas de extensión han impulsado el aumento del ingreso de la agricultura familiar en un 16 %.