A pesar de la amplia literatura existente que analiza la eficiencia del sistema judicial, ésta se centra únicamente en el análisis del sistema judicial hasta el momento en que se dicta la sentencia y ésta es firme, pero la mayoría de veces aquí no finaliza el proceso a través del cual las partes en litigio resuelven los conflictos. En concreto, el largo periodo hasta la ejecución efectiva de la sentencia genera un riesgo y unos costes adicionales que pueden ser muy importantes para las empresas o particulares afectados. Esta distorsión, no analizada de manera rigurosa a la literatura, supone un freno importante a la actividad económica.
Un país con un sistema judicial ineficiente tendrá un menor nivel de inversión, menor tamaño empresarial y menor progreso tecnológico dado que se producirá una menor inversión en I+D+i. Además, una falta de protección de los derechos de propiedad en un contexto de inseguridad jurídica aún desincentiva más esta inversión. Por último, un funcionamiento ineficiente del sistema se puede traducir en un encarecimiento de los créditos comerciales y financieros debido a la mayor incertidumbre y los largos periodos de cobro.
En qué medida es eficiente el sistema de ejecución de sentencias judiciales en Cataluña?
La base de datos de la estadística judicial del Consejo General del Poder Judicial (CGPJ) proporciona información que permite aproximar la situación de Cataluña y hacer una comparativa con el conjunto de España:
- Según los últimos datos disponibles, el número de ejecuciones resueltas en Cataluña, tanto civiles como mercantiles, en los últimos años ha ido aumentando considerablemente, pero menos de lo que han crecido las ejecuciones ingresadas. La tasa de resolución de ejecuciones civiles ha pasado del 61,5% en 2010 hasta el 121% en 2015. La tasa de resolución de ejecuciones mercantiles ha crecido del 48,2% en el año 2010 el 87,7% en 2015 .
- La diferente evolución de las ejecuciones ingresadas y resueltas ha hecho que las ejecuciones pendientes de resolver hayan subido, haciendo aumentar la tasa de pendencia, hasta el punto de que si no hubiera nuevas ejecuciones se tardaría más de tres años en resolver las que hay pendiente . Es decir, se necesitarían más de tres años adicionales para ponerse al día. La tasa de congestión también es muy elevada llegando a ser de 409% en el año 2015 en las ejecuciones civiles y de 490% en las de ámbito mercantil, lo que da una tasa global superior al 400%.
- En comparación con el conjunto de España, los resultados de las tasas de resolución, pendencia y congestión muestran que Cataluña se encuentra en una situación peor.
¿Cuál es la pérdida económica en términos monetarios?
La base de datos del CGPF proporciona información únicamente del número de ejecuciones pero no de sus cantidades dinerarias. A través de una encuesta realizada a una muestra representativa del despachos de procuradores de los tribunales de Cataluña, se ha estimado la cuantía monetaria pendiente de ejecución en Cataluña y el plazo medio de recuperación. Los principales resultados obtenidos son:
1. La cantidad principal de las ejecuciones pendientes en Cataluña el año 2013 fue de 6.580.452.967 €, que supone el 3,4% del PIB de Cataluña (en el ámbito civil y mercantil). Distinguiendo entre ejecuciones hipotecarias, y de títulos judicial y no judiciales, se concluye que la mayor parte corresponde a las ejecuciones hipotecarias, que tienen un peso aproximado del 76% del total.
2. Tres años más tarde, es decir, a finales de 2016 sólo se había recuperado el 21,8% de esta cantidad. También cabe decir que el mayor volumen de cantidades recuperadas corresponde a títulos judiciales. Esto hace que la tasa de recuperación dineraria haya sido del 23,7% con respecto a las ejecuciones hipotecarias, mientras que los títulos judiciales ha sido del 19,5% y para los no judiciales el 9,0%. Hay que tener en cuenta, pero que una parte de las ejecuciones aún se encuentran en proceso y, por tanto, podría aumentar la recuperación.
3. De las ejecuciones iniciadas en 2013 y ya finalizadas, se ha recuperado el 23,9% de las cantidades perdidas. Además, el tiempo en que se ha producido estas recuperaciones es bastante grande, y supone que en promedio el proceso ha durado 1 año y 9 meses.
Todos estos resultados muestran que el sistema de ejecuciones en Cataluña está lejos de poderse considerar eficiente. Una mejora de su eficiencia tendría importantes efectos económicos y potenciaría su crecimiento.
¿Cuál es el impacto en la economía de este sistema ineficiente de ejecución de sentencias?
Empleando la información obtenida de la muestra de ejecuciones iniciadas en 2013 -de la encuesta realizada para la elaboración de este informe, ya partir de determinados supuestos económicos, se han proporcionado unas primeras estimaciones del impacto económico que podría tener una mejora en la eficiencia del sistema de ejecuciones en Cataluña. Estos resultados son del todo novedosos en la medida en la que no se había hecho un estudio similar hasta ahora por ninguna otra economía.
Una mejora de la eficiencia en el sistema de ejecuciones en Cataluña tendría importantes efectos económicos, de los que se cuantifican los dos principales:
- Una mejora en la eficiencia del sistema de ejecuciones aumentaría la confianza empresarial y la seguridad jurídica (reduciendo su incertidumbre), lo que llevaría a incrementar el incentivo a invertir, favoreciendo en último término el crecimiento económico.
- Una mejora en la eficiencia del sistema de ejecuciones reduciría la incertidumbre del sistema bancario, llevando a una disminución de las restricciones en la concesión de créditos, tanto a las empresas como en los hogares. A partir de este aumento del crédito se conseguiría un incremento de la inversión empresarial y del consumo que terminaría finalmente favoreciendo el crecimiento económico.
Principales resultados obtenidos:
1) Una mejora en la eficiencia del sistema de ejecuciones generaría unos efectos económicos notables que irían desde un incremento mínimo del PIB de casi 74M € y una creación y / o mantenimiento de 1.110 puestos de trabajo (en el caso de mejora reducida) hasta un incremento máximo de casi 303m € del PIB y una creación y / o mantenimiento de 4.573 puestos de trabajo (en el caso de mejora elevada) [1].
2) Globalmente, se ha estimado que por cada millón de euros de más que se pudieran recuperar, se facturarían en Cataluña 687.248 € más, el PIB se incrementaría en casi 350.000 €, se generarían 133.006 € más de rentas fiscales y se contribuiría a crear y / o mantener 5 puestos de trabajo a tiempo completo.
3) Estos resultados subestiman la realidad, dado que hay otros factores sobre los que no se ha podido estimar el impacto, como son los aumentos de la inversión exterior y de la inversión en Investigación y Desarrollo (I + D) o la incentivo a la entrada de nuevos operadores en el mercado, incrementando la competencia empresarial y disminuyendo los precios. Sin embargo, una mejora de la eficiencia en el sistema de ejecuciones podría contribuir también a frenar en parte la morosidad o, incluso, abaratar los créditos comerciales y financieros.
Como se puede conseguir mejorar el sistema y reducir este impacto negativo en la economía?
Del análisis comparado del sistema de ejecución de sentencias judiciales en Europa se ha concluido que:
1. España es el único país de la UE-27 donde los jueces son los responsables del proceso de ejecución, parte de la tarea la desarrollan los letrados de la administración de justicia. Además, en relación con las ejecuciones ingresadas, en España hay menos dotación de personal que en la mayor parte de países europeos.
2. La comparación entre los países europeos no deja bien parada la situación en España: la tasa de resolución de ejecuciones es bastante inferior y la duración del proceso es muy superior a la de la casi la totalidad de los países donde se dispone de información . Hay por tanto un cierto colapso en la actividad ejecutoria.
(La tasa de resolución de ejecuciones más reducida en los 3 años considerados (2006, 2008 y 2010) de los 12 países de que se ha dispuesto de información es la que corresponde a España. Pero, además, la diferencia con la media de los otros países es considerablemente elevada y entre los años 2006 y 2010, España presenta la evolución más negativa. Por lo tanto, la resolución de ejecuciones en España en su conjunto hay que considerarla como muy poco eficaz en comparación con otros países del entorno. Asimismo, España es, en 2010, el segundo país donde la duración de las ejecuciones es más larga, con 1.242 días. Es decir, el plazo medio de resolución de las ejecuciones es de aproximadamente 3 años y medio. Teniendo en cuenta que el proceso de ejecución en España tiene una duración 12 veces superior que en Francia, se demuestra el elevado nivel de la saturación del sistema español).
3. La mejora de la eficiencia en el sistema de ejecuciones en Cataluña puede fundamentarse en:
Reformar los procedimientos de ejecución a fin de agilizar los. Las actuaciones podrían ir dirigidas a diferentes aspectos como: mejorar la información que reciben los afectados, establecer un plazo razonable para realizar el proceso, reducir los pasos y la burocracia necesaria, aumentar la utilización de instrumentos técnicos e informáticos, y limitar y hacer previsibles los costes de todo el proceso.
Asimismo, se podrían crear tribunales especializados en ejecuciones, tal y como ya existen en Francia, Italia y Portugal, para hacer frente a todas las etapas del procedimiento. Esto facilitaría que hubiera normas adaptadas a las particularidades de las diferentes fases de las ejecuciones y se podrían promover normas simplificadas que agilizaran el proceso.
Finalmente, cabe mencionar que en Europa hay dos modelos de organización del proceso de ejecución: en un primer grupo de países la aplicación de los títulos ejecutivos no está sujeta, en principio, a la autorización de un tribunal; en un segundo grupo de países, entre los que se encuentra España, el inicio del proceso de ejecución está sujeta a la autorización del juez y, por tanto, el proceso de ejecución debe ser desarrollado por un tribunal. La disminución del control del tribunal en los pasos de las ejecuciones redunda en una mayor agilidad, menor burocratización y, como consecuencia, supone una reducción de la duración del proceso. En este sentido, cobra especial relevancia la supervisión y control de las ejecuciones y de los agentes encargados.
- Definir la figura de agente de ejecuciones y asignar funciones concretas amplias o incluso exclusivas para desarrollar el proceso, otorgándoles un importante grado de autonomía, responsabilidades y estableciendo un sistema para su evaluación. Los procuradores de los tribunales se encuentran, por sus conocimientos, formación y capacidad, en una buena situación para convertirse en los agentes de ejecución al estilo, por ejemplo, de los alguaciles de justicia franceses.
Esta posible mejora va en la línea del punto 33 de las directrices de ejecución de la CEPEJ (European Commission for the Efficiency of Justice), donde se especifica que los Estados miembros deberían considerar dar a los agentes de ejecución la competencia exclusiva para la ejecución de las resoluciones judiciales. En el caso del sistema español al ser la ejecución responsabilidad última del juez, parece que el letrado de la administración de justicia toma excesivas precauciones al desarrollar la actividad ejecutoria que puede retrasar el proceso.
[1] El impacto total se ha estimado en términos de las principales macromagnitudes económicas (producción, VAB, empleo y rentas fiscales) y se ha computado como suma de tres tipos de impacto: directo, indirecto e inducido (aplicando la metodología basada en las tablas input-output).